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推進(jìn)基層治理法治化之管見(jiàn)
2016-05-16 瀏覽數(shù)：9,755
本文榮獲二〇一四年度理論成果獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)
推進(jìn)基層治理法治化之管見(jiàn)
王國(guó)安 杜劍慧
十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《決定》”)中強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)基層治理法治化。全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?！?br> 基礎(chǔ)不牢，大廈不穩(wěn);基層不治，國(guó)家不安。城市的街道和農(nóng)村的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，是我國(guó)最基層的政權(quán)組織；城市的社區(qū)和農(nóng)村的自然村，則是我國(guó)最基層的社會(huì)組織。這兩個(gè)“基層”，既是我們?nèi)嫱七M(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)和工作重點(diǎn)，也是我們工作的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。推進(jìn)基層治理法治化，就是要攻克這個(gè)難點(diǎn)，克服這個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，把依法治國(guó)落實(shí)到基層。本文將對(duì)此進(jìn)行一些粗淺的探討。
一、基層治理法治化的重點(diǎn)——建章立制，改進(jìn)黨的執(zhí)政方式。
習(xí)近平在關(guān)于十八屆四中全會(huì)《決定》的說(shuō)明中說(shuō)：“強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。……新形勢(shì)下，我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國(guó)理政?！?br> 1、黨委權(quán)責(zé)不清的負(fù)面影響。
2014年10月12日南方都市報(bào)有篇短文，題為《“一把手”監(jiān)督為何盲區(qū)頻現(xiàn)？》稱(chēng)“ 中紀(jì)委網(wǎng)站開(kāi)設(shè)專(zhuān)欄，集中公布2014年中央巡視組第一輪巡視整改情況。據(jù)記者初步統(tǒng)計(jì)，超半數(shù)地區(qū)、單位整改報(bào)道中提到了不同級(jí)別的“一把手”出現(xiàn)問(wèn)題……中央巡視，‘一把手’成重災(zāi)區(qū)，是個(gè)沉重的話題?！痹?jīng)有人問(wèn)審計(jì)機(jī)關(guān)，為什么不對(duì)省委書(shū)記進(jìn)行審計(jì)。回答是，因?yàn)椴恢浪穆殭?quán)范圍是什么，無(wú)法進(jìn)行審計(jì)。省級(jí)如此，基層也是如此。有一個(gè)令人奇怪的問(wèn)題，我們常常說(shuō)，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，可是從來(lái)沒(méi)有哪個(gè)文件明確規(guī)定，各級(jí)黨委究竟具體“領(lǐng)導(dǎo)”什么，哪些事屬它“領(lǐng)導(dǎo)”，哪些事不屬它“領(lǐng)導(dǎo)”，應(yīng)該負(fù)什么法律責(zé)任。這種黨委尤其是書(shū)記什么都可以管，卻又不用負(fù)法律責(zé)任的現(xiàn)象，造成兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是權(quán)力過(guò)分集中于黨委尤其是書(shū)記，不僅影響政府作用的發(fā)揮，而且影響法律的權(quán)威，產(chǎn)生“以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”等弊病，造成群眾質(zhì)疑的“黨委大還是法大”問(wèn)題。二是由于權(quán)力過(guò)分集中而缺乏制約，導(dǎo)致腐敗。任何權(quán)力，如果不受制約，必然導(dǎo)致腐敗。權(quán)力越大，腐敗越嚴(yán)重，絕對(duì)的權(quán)力，產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。現(xiàn)在，各地揭露出來(lái)的腐敗問(wèn)題，相當(dāng)嚴(yán)重，主要表現(xiàn)：
一是“巨”——數(shù)字巨額驚人。早有民謠：“毛澤東的干部?jī)尚淝屣L(fēng)，華國(guó)鋒的干部無(wú)影無(wú)蹤，后來(lái)的干部百萬(wàn)富翁?！焙沃拱偃f(wàn)！一個(gè)副司長(zhǎng)，家里搜出的現(xiàn)金就有兩億多元，一個(gè)村官貪污受賄就有十多億元；至于幾百萬(wàn)幾千萬(wàn)的的貪官，則司空見(jiàn)慣。
二是“大”——在領(lǐng)導(dǎo)班子中占的比例大。已知的25名十七屆中國(guó)政治局委員中，違法犯罪的有薄熙來(lái)、徐才厚、周永康3人，占12%；9名政治局常委中，違法犯罪的1人，占11.11%。廣東省委以前的13名常委中，違法犯罪的有陳紹基、王華元、周鎮(zhèn)宏3人，占23%。而根據(jù)最新報(bào)道，山西省委現(xiàn)有的13名常委中，已公布違法被查的有5人之多，占38.4%，名列全國(guó)之首。
三是“連”—— 不僅多年作案、連續(xù)不斷，而且“前腐后繼”，連綿不斷。河南省交通廳的四任廳長(zhǎng)，先后相繼倒下；我省茂名市的3任市委書(shū)記（周鎮(zhèn)宏、羅蔭國(guó)、梁毅民）先后相繼被查。尤其是2013年2月才上任的市委書(shū)記和人大常委主任梁毅民，不過(guò)一年多的時(shí)間，又接上了其前任大貪羅蔭國(guó)的“班”，被廣東省紀(jì)委查處。真是前門(mén)驅(qū)虎，后門(mén)進(jìn)狼；打倒老爺,來(lái)了少爺；野火燒不盡，春風(fēng)吹又生。就像韭菜一樣，割了舊茬又長(zhǎng)新苗；這次割了一把，下次又長(zhǎng)一片。
四是“串”——象葫蘆瓜一樣互相串在一起，上下左右、夫妻子女互相串通，順著一條藤就能摸出一串瓜。查處一個(gè)茂名市委書(shū)記羅蔭國(guó)，牽出 200多個(gè)貪腐處、科級(jí)干部；查處一個(gè)省委組織部副部長(zhǎng)，帶出100多個(gè)行賄官員。
五是“效”——上行下效，上貪下腐，上梁不正下梁歪。上層的腐敗之風(fēng)，必然蔓延到下層。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我省違法犯罪的人員中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)和村級(jí)官員，占近30%。
為什么會(huì)發(fā)生上述嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象？究其原因，除了社會(huì)因素和腐敗分子個(gè)人本身的原因之外，是否跟我們制度上的黨委權(quán)力過(guò)分集中而又缺乏制約大有關(guān)系？
鄧小平同志曾經(jīng)在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇著名講話中尖銳指出：“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事情都要第一把手掛帥、包辦。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)往往因此而變成個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在著這個(gè)問(wèn)題。”“權(quán)力過(guò)分集中，越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。對(duì)這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個(gè)重要原因，使我們付出了沉重的代價(jià)。再也不能不解決了。”（人民出版社《三中全會(huì)以來(lái)重要文件選編》（上）P519~520）殘酷的事實(shí)告訴我們，如果再不下決心從制度上采取措施對(duì)腐敗加以扼制，而任其蔓延、擴(kuò)散、發(fā)展，腐敗分子就會(huì)越來(lái)越多，量變就會(huì)引起質(zhì)變，就會(huì)有亡黨亡國(guó)的危險(xiǎn)。
2、建立黨委權(quán)力清單制度。
現(xiàn)在，我們黨中央對(duì)上述問(wèn)題已經(jīng)有了清醒的認(rèn)識(shí)，十分重視清除腐敗的制度建設(shè)。習(xí)近平同志形象地指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。”而要做到這一點(diǎn)，首先要弄清黨委有什么權(quán)力，建立黨委權(quán)力清單制度，明確規(guī)定基層黨委的職權(quán)范圍，哪些事情歸黨委尤其是書(shū)記管，哪些不是；哪些事情要提交黨委討論，哪些不用。做到職權(quán)清楚，責(zé)任明確；管之有規(guī)，不管有據(jù)。還要增加透明度，把這些向黨內(nèi)和社會(huì)公布，讓群眾知道黨委有哪些職權(quán)，有沒(méi)有越權(quán)，接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督?，F(xiàn)在，既未看到這方面的文件規(guī)定，也未看到這方面的典型經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)選擇一些基層黨委進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣。
3、建立嚴(yán)格的黨委分工負(fù)責(zé)問(wèn)責(zé)制。
現(xiàn)在的基層黨委中，存在兩種不良現(xiàn)象：一是名曰“民主集中制”，實(shí)際上，民主就是大家發(fā)言，集中就是書(shū)記說(shuō)了算，往往變成個(gè)人專(zhuān)權(quán)，家長(zhǎng)式領(lǐng)導(dǎo)；二是名曰集體領(lǐng)導(dǎo)，往往在這個(gè)幌子下，有些人便不動(dòng)腦筋，不拿主意，事無(wú)巨細(xì)都拿到黨委會(huì)上討論；而“大家”討論決定了的事情，即使錯(cuò)了，也因是“集體決定”，由“集體”負(fù)責(zé)，不用個(gè)人負(fù)責(zé),變成實(shí)際上無(wú)人負(fù)責(zé)。這種情況必須改變。
首先，要有明確的分工負(fù)責(zé)制。書(shū)記管什么，委員管什么，要有明確分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)。書(shū)記要“抓大放小”，按照分工，抓好大事，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，認(rèn)真做好自己份內(nèi)工作，而不要“多管閑事”，過(guò)多包攬、干預(yù)他人分管的事情。其他委員則要有高度責(zé)任心，對(duì)自己分管范圍的事情，勇于擔(dān)當(dāng)，大膽負(fù)責(zé)，開(kāi)動(dòng)腦筋，拿出主見(jiàn)。對(duì)于需要提交黨委會(huì)討論的事項(xiàng)，要先做好準(zhǔn)備，拿出預(yù)案。既不要不敢負(fù)責(zé)，事無(wú)巨細(xì)都拿到黨委討論，也不要怕負(fù)責(zé)任，對(duì)自己分管的事情不提預(yù)案，不提明確意見(jiàn)，就拿到會(huì)上大家討論，甘當(dāng)濫竽充數(shù)的“南郭先生”。
第二，是要有嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)追責(zé)制。權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，權(quán)力與責(zé)任相當(dāng)。有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必有究，絕不能只享受權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)，只行使權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任、不受追究?！稕Q定》中強(qiáng)調(diào)“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！边@里的“負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員”，應(yīng)該包括負(fù)有責(zé)任的黨委成員及書(shū)記。
4、探索理順黨政關(guān)系的新路徑。
長(zhǎng)期以來(lái)，我們的基層中存在“兩個(gè)”第一把手現(xiàn)象。黨的書(shū)記在黨內(nèi)是第一把手，總攬全局，卻不是法律上的法定代表人，對(duì)外不承擔(dān)法律責(zé)任；而政府首長(zhǎng)，對(duì)外是法定代表人，要承擔(dān)法律責(zé)任，而在黨內(nèi)卻不過(guò)是副職、第二把手，沒(méi)有真正的決定權(quán)。這種兩個(gè)“第一把手”并存的現(xiàn)象，不僅容易造成黨政不分、以黨代政問(wèn)題，而且往往造成領(lǐng)導(dǎo)班子不團(tuán)結(jié)、政令不統(tǒng)一，影響工作效率。我省有個(gè)頗有名氣的興寧市（縣級(jí)），不僅因?yàn)橛惺￠L(zhǎng)等多名省級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)出名，而且還因?yàn)槠潼h政兩個(gè)第一把手鬧矛盾而出名。有段時(shí)間，書(shū)記和市長(zhǎng)鬧得不可開(kāi)交，書(shū)記分工各常委把市政府的工作都分管了，把市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)架空。兩人你爭(zhēng)我斗，最后沒(méi)辦法，只得把兩個(gè)都調(diào)走。
為了解決這方面的問(wèn)題，我省已在進(jìn)行一些有益的探索。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的前海深港現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)合作區(qū)，只派黨的干部出任行政首長(zhǎng)而不設(shè)起領(lǐng)導(dǎo)作用的同級(jí)黨委的做法；以及廣州南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和深圳市龍崗區(qū)布吉街道，實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)由一人擔(dān)任的試點(diǎn)，符合由執(zhí)政黨選派優(yōu)秀干部執(zhí)政的現(xiàn)代執(zhí)政模式，較好地解決了基層兩個(gè)“第一把手”各自發(fā)號(hào)施令和黨政不分、以黨代政等問(wèn)題，應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)、完善，加以推廣。
二、基層治理法治化的難點(diǎn)——依法治會(huì)，創(chuàng)新基層領(lǐng)導(dǎo)方式。
有民謠說(shuō)：“國(guó)民黨的稅多，共產(chǎn)黨的會(huì)多。”多來(lái)年，會(huì)議成災(zāi)成為困擾基層干部的一個(gè)頑疾?！吧蟼飨逻_(dá)”，上面開(kāi)會(huì)傳精神，下面開(kāi)會(huì)達(dá)基層，成為我們的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)方法。好像不開(kāi)會(huì)就不重視，不陪會(huì)就不能體現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)。于是，我們的基層干部，今天上級(jí)開(kāi)會(huì)聽(tīng)精神，明天回去開(kāi)會(huì)貫徹，不是開(kāi)會(huì)，就是陪會(huì)。有人統(tǒng)計(jì)，一個(gè)月中，基層領(lǐng)導(dǎo)干部三分之二以上的時(shí)間花在開(kāi)會(huì)上。會(huì)議多，不僅占用基層干部的主要時(shí)間和精力，而且浪費(fèi)大量行政費(fèi)用。依法治理會(huì)多頑疾，成為實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的一大難題。
首先，要制定會(huì)規(guī)。改變主要靠開(kāi)會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)方式，研究新形勢(shì)下如何切實(shí)改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法，制訂精簡(jiǎn)基層會(huì)議的辦法，少開(kāi)會(huì)、開(kāi)好會(huì)，把基層干部從“會(huì)?！敝薪饷摮鰜?lái)。要對(duì)會(huì)議時(shí)間、人數(shù)、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)等作出嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)格把關(guān)，能不開(kāi)的會(huì)就不開(kāi)，能合并開(kāi)的會(huì)就不要分開(kāi)開(kāi)；能開(kāi)小會(huì)的，不要開(kāi)大會(huì)；能開(kāi)短會(huì)的，不開(kāi)長(zhǎng)會(huì)；能一個(gè)人主持的會(huì)議，就不必其他領(lǐng)導(dǎo)陪會(huì)。尤其要重點(diǎn)解決基層主要領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)會(huì)多的問(wèn)題。不要為了強(qiáng)調(diào)“重視”，什么事都要一把手過(guò)問(wèn)、什么會(huì)都要一把手參加。要嚴(yán)格控制基層主要領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)會(huì)的時(shí)間，每月開(kāi)會(huì)時(shí)間不能超過(guò)三分之一，真正把他們從會(huì)海中解救出來(lái)，讓他們不再泡在會(huì)里，浮在面上，而是扎扎實(shí)實(shí)呆在基層，集中精力抓好自己?jiǎn)挝坏墓ぷ鳌?br> 第二，要改進(jìn)會(huì)風(fēng)，提高會(huì)議質(zhì)量。現(xiàn)在的會(huì)議，一多二長(zhǎng)三空。有的人只會(huì)念稿子，離開(kāi)稿子就不會(huì)講話；有的人發(fā)言空話套話連篇，空洞無(wú)物，沒(méi)有實(shí)際內(nèi)容，沒(méi)有自己的觀點(diǎn)。報(bào)載，有個(gè)國(guó)際市長(zhǎng)會(huì)議，我們?nèi)⒓拥氖虚L(zhǎng)盡講官話套話，“七上八下”，人家聽(tīng)不懂，說(shuō)我們的市長(zhǎng)“不會(huì)講話”。類(lèi)似情況，大有人在。要認(rèn)真改進(jìn)會(huì)風(fēng)，除了重大紀(jì)念活動(dòng)和重要會(huì)議外，一般會(huì)議不許念稿子；要有自己的觀點(diǎn)和實(shí)際內(nèi)容，不講套話、廢話；要針對(duì)會(huì)議議題發(fā)言，不要離開(kāi)主題，漫無(wú)邊際，盡講題外話。要觀點(diǎn)鮮明，言簡(jiǎn)意賅；限制每人每次發(fā)言時(shí)間，可以仿照列寧開(kāi)會(huì)的做法，每人每次發(fā)言一般不超過(guò)二十分鐘。
第三，推廣網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政理政。過(guò)去說(shuō)“秀才不出門(mén)，能知天下事?！爆F(xiàn)在，信息發(fā)達(dá)，傳媒先進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)普及。“一機(jī)”在手通天下，“一網(wǎng)”在握，網(wǎng)盡國(guó)內(nèi)外信息。在有條件的地方，要善于利用現(xiàn)代傳媒工具，召開(kāi)會(huì)議，發(fā)布信息，公布政令，反饋信息；能夠開(kāi)電視會(huì)、電話會(huì)解決問(wèn)題，就不必叫人來(lái)開(kāi)會(huì)。
第四，治下先治上，治上才能治下。問(wèn)題在下面，根子在上面。“上面千條線，下面一根針?！被鶎訒?huì)議多，主要是上面部門(mén)多造成的。要精簡(jiǎn)基層會(huì)議，必須從上面做起。上級(jí)機(jī)關(guān)要認(rèn)真改進(jìn)作風(fēng)，切實(shí)精簡(jiǎn)會(huì)議，基層才能從“會(huì)?！敝薪饷摮鰜?lái)。
三、基層治理法治化的亮點(diǎn)——聘請(qǐng)律師當(dāng)顧問(wèn)，促進(jìn)基層政府依法行政。
1、必要性。
有人說(shuō)，縣以上政府都有法制辦，街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也有司法所，為什么還要聘請(qǐng)律師來(lái)當(dāng)政府的法律顧問(wèn)，有沒(méi)有必要花這筆錢(qián)。對(duì)此，我們不能茍同。根據(jù)我們多年為基層政府擔(dān)任法律顧問(wèn)的經(jīng)驗(yàn)，其必要性主要有三點(diǎn)：
一是從基層干部的結(jié)構(gòu)來(lái)看，由于歷史的原因，現(xiàn)在我們的基層領(lǐng)導(dǎo)班子尤其是一、二把手中，多是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)型干部，法律專(zhuān)業(yè)人士不多，與我們國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)的形勢(shì)不相適應(yīng)。而聘請(qǐng)律師當(dāng)法律顧問(wèn)，可以彌補(bǔ)基層領(lǐng)導(dǎo)班子在這方面的不足。
二是從法律業(yè)務(wù)素質(zhì)來(lái)看，司法所屬于司法行政機(jī)關(guān)的基層單位，其工作人員屬司法行政人員，而律師則是法律專(zhuān)業(yè)人士，具有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，可以為基層領(lǐng)導(dǎo)重大決策進(jìn)行合法性審查，提供專(zhuān)業(yè)法律咨詢(xún)意見(jiàn)。
三是從身份的獨(dú)立性來(lái)看，法制辦、司法所是政府的附屬部門(mén)，其工作人員是行政領(lǐng)導(dǎo)的下屬，因要服從“領(lǐng)導(dǎo)”，往往不敢提出跟領(lǐng)導(dǎo)不同的意見(jiàn)，怕對(duì)自己造成不利影響。律師則不同，不僅具有法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，而且具有獨(dú)立身份，敢于依據(jù)法律提出跟領(lǐng)導(dǎo)不同的意見(jiàn)，而不會(huì)一味支持領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)。這是最重要的一點(diǎn)。
2、重要性。
《決定》指出：“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論?！蔽覀兊捏w會(huì)，律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的主要作用，是通過(guò)對(duì)重大決策進(jìn)行合法性審查，提供法律依據(jù)，提出合理性法律建議，培養(yǎng)基層干部的法律意識(shí)和法律思維能力，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段處理基層事務(wù)，實(shí)現(xiàn)基層治理法治化。七年來(lái)，我們一直擔(dān)任廣州市白云區(qū)京溪街道的法律顧問(wèn)，為其重大決定提供法律咨詢(xún)意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)幾年的努力，我們高興地看到，街道領(lǐng)導(dǎo)班子開(kāi)始出現(xiàn)以下三個(gè)方面的變化：一是從過(guò)去有事就找上級(jí)，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在遇到重大法律問(wèn)題先找律師咨詢(xún)，需要找上級(jí)時(shí)才找上級(jí)；二是從過(guò)去的領(lǐng)導(dǎo)先拍板、決策，等出了問(wèn)題才找律師“救火”、“擦屁股”，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的重大問(wèn)題先請(qǐng)律師進(jìn)行合法性審查，提出可行性法律意見(jiàn)，然后才依法決策；三是從過(guò)去的主要靠行政手段處理問(wèn)題，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的逐步學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段來(lái)處理問(wèn)題，管理基層相關(guān)事務(wù)。最近，我們還跟白云區(qū)司法局商定，擬再選擇一、兩個(gè)條件較好的街、鎮(zhèn)，作為聘請(qǐng)律師、促進(jìn)依法行政的試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣。
3、可行性。
《決定》指出：“積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！睂?shí)踐證明，基層政府聘請(qǐng)律師當(dāng)法律顧問(wèn)，不僅必要、重要，而且切實(shí)可行，必須抓早抓好。我們認(rèn)為，應(yīng)該將其作為一村（社區(qū)）一律師工作的配套措施，乘四中全會(huì)的東風(fēng)，將街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘請(qǐng)律師當(dāng)法律顧問(wèn)，也納入全省公共法律服務(wù)體系范圍，上下配合，互相促進(jìn)，形成合力，共同推進(jìn)把依法治國(guó)落實(shí)到基層的工作。
四、基層治理法治化的落腳點(diǎn)——抓好“三個(gè)”落實(shí)，切實(shí)做好一村（社區(qū)）一律師工作。
四中全會(huì)《決定》中要求：“推進(jìn)涵蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。2014年5月，省委、省政府作出決定，由政府財(cái)政撥款購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)，全省兩千多個(gè)村（社區(qū)）各聘一名律師當(dāng)法律顧問(wèn)，開(kāi)全國(guó)之先河。這是把依法治國(guó)落實(shí)到基層的重要舉措，是貫徹落實(shí)中央決定的實(shí)際行動(dòng)，具有重大深遠(yuǎn)的意義?，F(xiàn)在的問(wèn)題，是要從思想、組織和工作三個(gè)方面狠抓落實(shí)。
首先，思想落實(shí)。思想是行動(dòng)的指南，認(rèn)識(shí)是行為的先導(dǎo)。盡管上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此高度重視，但不少律師還是不夠重視，甚至不當(dāng)一回事，主要是存在“三無(wú)”（無(wú)關(guān)、無(wú)利、無(wú)時(shí)間）思想，把它當(dāng)成份外事、額外負(fù)擔(dān)，“不務(wù)正業(yè)”，擔(dān)心吃虧，影響主要業(yè)務(wù)。這些錯(cuò)誤思想不克服，這項(xiàng)工作無(wú)法落實(shí)。律師所不同國(guó)企，更不比機(jī)關(guān)，靠行政命令不行，只能靠耐心說(shuō)服，反復(fù)動(dòng)員，正確引導(dǎo)，提高合伙人和廣大律師的思想認(rèn)識(shí)和自覺(jué)性，把“要我做”變成“我要做”。我們的做法是，教育、引導(dǎo)大家從振興中華、把依法治國(guó)落實(shí)到基層的高度來(lái)認(rèn)識(shí)此事的重要性，從促進(jìn)基層治理法治化的高度來(lái)認(rèn)識(shí)此事的迫切性，從作為國(guó)家培養(yǎng)的具有專(zhuān)業(yè)法律知識(shí)的律師，負(fù)有為基層群眾提供公益法律服務(wù)社會(huì)責(zé)任的角度，充分認(rèn)識(shí)此事的必要性。我們明確提出，律師進(jìn)村（社區(qū)），既是國(guó)家的號(hào)召，基層現(xiàn)實(shí)的需要，也是我們的責(zé)任所在。一個(gè)鼠目寸光，胸?zé)o大志，不愿為把依法治國(guó)落實(shí)到基層、促進(jìn)基層治理法治化作出貢獻(xiàn)的律師；不愿深入基層，接近群眾，為弱勢(shì)群體提供幫助的律師；不愿承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、對(duì)社會(huì)有所回報(bào)而斤斤計(jì)較得失的律師，不是一個(gè)好律師，也當(dāng)不好律師。經(jīng)過(guò)反復(fù)動(dòng)員，廣大律師尤其是青年律師，熱情高漲，踴躍報(bào)名，全所達(dá)30多人之多，現(xiàn)已與白云區(qū)兩個(gè)街道的27個(gè)社區(qū)和天河區(qū)的一個(gè)街道18個(gè)社區(qū)共45個(gè)社區(qū)，分別簽訂了法律顧問(wèn)合同，各項(xiàng)工作正在落實(shí)之中。這是廣大律師提高認(rèn)識(shí)的表現(xiàn)和結(jié)果。
第二，組織落實(shí)。一是行業(yè)協(xié)會(huì)層面?，F(xiàn)在的律師協(xié)會(huì)，有很多個(gè)業(yè)務(wù)委員會(huì)，卻沒(méi)有一個(gè)是管律師進(jìn)村（社區(qū)）的；有的雖有“公益”法律工作委員會(huì)，也是只管法律援助、公益訴訟等訴訟業(yè)務(wù)，而不管此“社會(huì)”工作的。這種狀況與現(xiàn)在的形勢(shì)很不相適應(yīng)，必須予以改變。應(yīng)該根據(jù)新形勢(shì)的需要，在律師協(xié)會(huì)內(nèi)，設(shè)置一個(gè)不同于只管公益訴訟業(yè)務(wù)而專(zhuān)管律師進(jìn)村（社區(qū)）的社會(huì)性工作的專(zhuān)業(yè)委員會(huì)——公共法律服務(wù)工作委員會(huì)，配合司法行政部門(mén)，負(fù)責(zé)了解情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，交流信息，組織、實(shí)施律師進(jìn)村（社區(qū)）工作。
二是律師事務(wù)所一級(jí)。做好這項(xiàng)工作，光靠律師個(gè)人不行，必須充分發(fā)揮律師所的作用?，F(xiàn)在，最大的難點(diǎn)在這里。因?yàn)?，現(xiàn)在的律師事務(wù)所，絕大多數(shù)是合伙制。律師是由合伙人根據(jù)自己的業(yè)務(wù)情況，個(gè)人出資聘用的。有多少事請(qǐng)多少人，一個(gè)蘿卜一個(gè)坑。要組織律師進(jìn)村（社區(qū)），對(duì)各合伙人來(lái)說(shuō)，確實(shí)是個(gè)“新的”業(yè)務(wù)。涉及到調(diào)整業(yè)務(wù)范圍和人力、物力、財(cái)力的投入問(wèn)題。派誰(shuí)去，占用多少時(shí)間，都是很現(xiàn)實(shí)、很具體的問(wèn)題，不能像國(guó)企和行政機(jī)關(guān)那樣，領(lǐng)導(dǎo)安排，下命令就行了，而必須跟每個(gè)合伙人商量，征得他們的同意，如果他們不同意，所領(lǐng)導(dǎo)也沒(méi)有辦法。因此，在人數(shù)較多的所，應(yīng)成立負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的相應(yīng)的公共法律服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由第一把手（主任）親自掛帥，有關(guān)合伙人參加，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)上下關(guān)系，安排人員，組織活動(dòng)，落實(shí)工作。否則，這項(xiàng)工作很難做好。
第三，工作落實(shí)。一是要與對(duì)口單位對(duì)接，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，共同制訂具體計(jì)劃，尤其是交通不便、語(yǔ)言不通的邊遠(yuǎn)落后地區(qū)，計(jì)劃一定要從實(shí)際出發(fā)，切實(shí)可行。二是要落實(shí)服務(wù)方式和時(shí)間。現(xiàn)在規(guī)定，駐點(diǎn)律師，每月坐班咨詢(xún)服務(wù)時(shí)間不得少于八小時(shí)，每個(gè)季度要上一次法律課。這八小時(shí)怎么安排，是一整天，還是兩個(gè)半天；法律課的內(nèi)容講什么，怎樣更有針對(duì)性，場(chǎng)地選哪里、哪些人參加、什么時(shí)間合適，都是很實(shí)在的事件，要一件一件討論研究、細(xì)化，一項(xiàng)一項(xiàng)組織落實(shí)。三是建立臺(tái)賬、記錄、考核等制度，使這項(xiàng)工作制度化、經(jīng)常化，持之以恒，長(zhǎng)久堅(jiān)持。
五、基層治理法治化的根本點(diǎn)——繼續(xù)深入普法，增強(qiáng)全民法治觀念。
1、艱巨任務(wù)。
《決定》七個(gè)大問(wèn)題中，專(zhuān)門(mén)有一個(gè)是“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，深入開(kāi)展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法。”
十一屆三中全會(huì)以來(lái)，通過(guò)各種形式的普法教育，廣大人民群眾的法律意識(shí)明顯增強(qiáng)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治水平和能力顯著提高。依法治國(guó)和保護(hù)人權(quán)，能夠先后寫(xiě)入憲法，都是普法的重要成果。這是必須肯定的。但是，也要看到，不懂法者還大有人在。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)十三億人口中，文盲達(dá)一億多人，“法盲”更不止此數(shù)。據(jù)中央組織部透露，81%以上的違法干部認(rèn)為自己不懂法。學(xué)法才會(huì)懂法，懂法才會(huì)守法，而不懂法則難免違法。在一個(gè)文盲充斥、法盲眾多的國(guó)度里，不可能實(shí)現(xiàn)真正的民主法治。因此，全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須深入普法，掃除法盲，增強(qiáng)全民的法治觀念和遵法守法自覺(jué)性。這是一個(gè)長(zhǎng)期而又艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，必須下大力氣抓好。
2、抓住關(guān)鍵。
普法的內(nèi)容廣泛，普法的對(duì)象眾多，究竟抓什么、怎么抓？我們認(rèn)為，一定要抓住關(guān)鍵——公民意識(shí)教育。
所謂公民意識(shí)，主要是指公民的權(quán)利義務(wù)意識(shí)，即：作為中華人民共和國(guó)的公民，究竟享有哪些法定權(quán)利，同時(shí)應(yīng)該承擔(dān)哪些法定義務(wù)。這是我們普法要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。
首先，要有權(quán)利意識(shí)。一是要知道公民權(quán)利的內(nèi)容。通過(guò)普法教育，讓所有公民都清楚知道，作為一個(gè)中國(guó)公民，究竟享有哪些憲法和法律賦予的權(quán)利，包括政治方面的權(quán)利（言論自由、人身自由、選舉權(quán)與被選舉權(quán)、對(duì)政府及其工作人員的監(jiān)督權(quán)、有權(quán)“民告官”等）和民事方面的權(quán)利（勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等），從而知道自己政治上的“主人翁”地位，增強(qiáng)當(dāng)家作主意識(shí)，提高關(guān)心國(guó)家大事，參與國(guó)家、集體、單位管理的主動(dòng)性；民事上的主體資格地位，增強(qiáng)”天賦人權(quán)”意識(shí)，提高享受民事權(quán)利的積極性。二是要知道保護(hù)權(quán)利的手段。當(dāng)自己的這些合法權(quán)利受到侵害時(shí)，如何運(yùn)用合法手段、通過(guò)合法途徑保護(hù)自己的合法權(quán)利。既不當(dāng)“法盲”，不知道在自己的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，怎么拿起法律武器來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)利；也不要“盲動(dòng)”，以非對(duì)非，用非法手段去對(duì)待他人的侵權(quán)行為。不少民事糾紛和刑事案件，都是這樣“以非對(duì)非”造成的。三是要懂得權(quán)利的公平性。法律是公平的，憲法法律賦予公民的權(quán)利，不是只給某些人或某個(gè)人的，而是全體公民都享有的。你有，他也有。因此，公民享受、行使自己的權(quán)利，是以不侵犯他人的權(quán)利為前提的。任何公民都不能搞特權(quán)，超越自己的權(quán)利范圍，濫用權(quán)利、權(quán)力，侵犯國(guó)家和他人的權(quán)利。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者，不能濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，侵犯國(guó)家和公民的權(quán)利；企業(yè)管理者，不能利用管理權(quán)侵犯企業(yè)和投資者的權(quán)利；股權(quán)擁有者，不能非法占有他人股權(quán)；財(cái)產(chǎn)繼承者，不能違法侵犯法定繼承人的繼承權(quán)，尤其不能剝奪未成年人的繼承權(quán)，等等。
其次，要有義務(wù)觀念。也主要有三個(gè)方面：一是要知道公民義務(wù)的內(nèi)容，作為一個(gè)中國(guó)公民，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些法定義務(wù)和責(zé)任，比如，作為一個(gè)中華人民共和國(guó)的公民，一定要愛(ài)國(guó)，不能叛國(guó)、害國(guó)；一定要承擔(dān)納稅義務(wù)，按照法律規(guī)定，按時(shí)如數(shù)繳納稅款，不能偷稅漏稅；一定要遵守“一夫一妻”制義務(wù)，不能包養(yǎng)情婦，搞婚外戀，等等。
二是要知道不履行義務(wù)的法律后果，將會(huì)受到什么樣的法律追究。比如，企業(yè)和個(gè)人走私逃稅、不承擔(dān)納稅人義務(wù)者，將會(huì)受到什么行政處罰和刑事處罰；政府官員不履行法定義務(wù)，不作為或者亂作為，給國(guó)家、集體和個(gè)人造成重大損失的，應(yīng)承擔(dān)什么法律責(zé)任，受到哪些行政、民事處罰，乃至刑事追究；家庭成員遺棄、虐待老人，不承擔(dān)贍養(yǎng)父母義務(wù)，要承擔(dān)什么法律責(zé)任，等等。
三是要知道義務(wù)與權(quán)利的對(duì)等性。權(quán)利來(lái)源義務(wù)，義務(wù)產(chǎn)生權(quán)利；行使權(quán)利以履行義務(wù)為前提，履行義務(wù)以享受權(quán)利為結(jié)果。從來(lái)沒(méi)有免費(fèi)的午餐，要吃午餐一定要交費(fèi)。有些人不懂這個(gè)道理，千方百計(jì)規(guī)避法律，逃避責(zé)任，結(jié)果，走上了違法犯罪道路，受到了法律的懲罰。許多走私逃稅者，便是這樣的。
以前，我在給全市“八大員”上法律課時(shí)，曾經(jīng)將公民意識(shí)教育概括為一句話：法律告訴你有什么權(quán)利，保護(hù)你；同時(shí)，法律也告訴你有什么義務(wù)，約束你。我們的根本目的，是要通過(guò)普法教育，提高全民的公民意識(shí)，做到人人都依法享受、行使公民權(quán)利，個(gè)個(gè)都遵守、履行法定公民義務(wù)；人人都懂得運(yùn)用法律手段保護(hù)自己的權(quán)利而不侵害他人權(quán)益，個(gè)個(gè)都懂得不履行義務(wù)會(huì)受到怎樣的法律追究，而不規(guī)避法律、逃避責(zé)任；人人都以主人翁地位“管人”，個(gè)個(gè)都以義務(wù)人身份“受人管”，整個(gè)社會(huì)便是真正的法治社會(huì)了。
3、注重實(shí)效。
基層普法，不比機(jī)關(guān)，物質(zhì)條件較差，而且對(duì)象錯(cuò)綜復(fù)雜，身份五花八門(mén)，年齡參差不齊，文化高低不一，語(yǔ)言南腔北調(diào)。因此，一定要根據(jù)實(shí)際情況，講究方法，注重效果。根據(jù)我們以往的經(jīng)驗(yàn)，主要有幾點(diǎn)：
首先，要聯(lián)系實(shí)際。這是普法工作的靈魂。一定要從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，針對(duì)居住人員的構(gòu)成特征和各個(gè)時(shí)期的突出問(wèn)題，結(jié)合法律，有針對(duì)性地進(jìn)行普法教育。如，我們針對(duì)駐點(diǎn)社區(qū)不同時(shí)期發(fā)生的物業(yè)管理糾紛，車(chē)庫(kù)停車(chē)糾紛，婚姻家庭糾紛、房屋、土地買(mǎi)賣(mài)租賃糾紛和財(cái)產(chǎn)繼承糾紛等問(wèn)題，聯(lián)系實(shí)際，分專(zhuān)題進(jìn)行普法宣傳教育，收到較好效果。
第二，要生動(dòng)活潑?；鶎悠辗?，生動(dòng)性非常重要。一要有典型案例，以案論法，解案說(shuō)法，引人入勝；二要語(yǔ)言生動(dòng)，表達(dá)清楚，具有感染力和煽動(dòng)性。切記空洞無(wú)物，理論一大套，讓人聽(tīng)了打瞌睡。
第三，要因材施教。要針對(duì)不同對(duì)象，不同身份人群特征，選擇相應(yīng)的法律，因人施教，對(duì)癥下藥，普法才能取得應(yīng)有的效果。切忌不看對(duì)象，千篇一律，對(duì)牛彈琴。如，到中小學(xué)上法制課，因他們年齡小，一不能講太深，二不能講太長(zhǎng)，一定要言簡(jiǎn)意賅，針對(duì)他們的特征，結(jié)合青少年犯罪率高，常見(jiàn)青少年不良行為，簡(jiǎn)要講解未成年人保護(hù)法及其他法律中的有關(guān)規(guī)定，有的放矢，才能收到實(shí)效。
第四，要因地制宜，因陋就簡(jiǎn)。沒(méi)有舞臺(tái)、沒(méi)有幻燈、沒(méi)有喇叭，就選擇商場(chǎng)附近，居民聚居點(diǎn)，擺上臺(tái)凳，接受群眾法律咨詢(xún)，向群眾開(kāi)展普法宣傳。農(nóng)村、山區(qū)，條件更差，更要注意從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，選擇能起實(shí)際作用的普法方法。
4、培訓(xùn)骨干。
城市的街道有人民調(diào)解委員會(huì)，每個(gè)社區(qū)都有個(gè)由3人組成的調(diào)解小組，這樣，每個(gè)街道都有四、五十個(gè)調(diào)解員。他們生活在社區(qū)群眾之中，每天都接受不少群眾的提問(wèn)，處理大量的群眾糾紛。充分發(fā)揮他們的作用，對(duì)搞好基層普法工作非常重要。我們?cè)诨鶎悠辗ㄖ校⒁庾ズ没鶎诱{(diào)解員的培訓(xùn)，定期給他們舉辦法律專(zhuān)題講座，豐富他們的法律知識(shí)，提高他們的法律水平。實(shí)踐證明，把這支骨干隊(duì)伍培訓(xùn)好了，等于給基層播下了一批“種子”，留下了一支不走的普法宣傳隊(duì)。
5、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。
多年來(lái)，各地在普法實(shí)踐中，積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)。如定期定點(diǎn)，在公眾場(chǎng)所舉行法律咨詢(xún)活動(dòng)；定期出法制專(zhuān)欄，編印法律常識(shí)問(wèn)答和法制宣傳資料；運(yùn)用典型案例，以案說(shuō)法；由改過(guò)自新的違法犯罪人員，現(xiàn)身說(shuō)法；舉辦專(zhuān)題法律講座和專(zhuān)題法律文藝晚會(huì)，組織法律知識(shí)競(jìng)賽等，都是行之有效的普法好方法，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，宣傳、推廣好的典型，大力表?yè)P(yáng)先進(jìn)單位和個(gè)人，不斷完善、充實(shí)、提高，把普法工作引向深入發(fā)展。