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聯(lián)系我們農(nóng)村建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)中的法律問(wèn)題
發(fā)布時(shí)間：2006-03-14 瀏覽數(shù)：6,068
該文榮獲廣州市律師協(xié)會(huì)2005年度理論成果二等獎(jiǎng)我國(guó)土地所有權(quán)分為國(guó)家所有和集體所有，在農(nóng)村，法律規(guī)定土地為集體所有，但猶如農(nóng)民對(duì)其房屋享有的所有權(quán)因宅基地只有使用權(quán)，而使得該項(xiàng)權(quán)利成為不完整的權(quán)利一樣，農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不完整，在國(guó)家征用土地的情況下，集體和農(nóng)民對(duì)此難以收益或干預(yù)。尤其在目前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步升溫，以及農(nóng)村城市化的加強(qiáng)，國(guó)家在征用集體土地作為建設(shè)用地的過(guò)程中，由于立法的不完善、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的不健全、征地補(bǔ)償?shù)牟缓侠淼鹊仁沟眉w和農(nóng)民自身的權(quán)益無(wú)法得到保護(hù)，引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，有些地方農(nóng)民大規(guī)模上訪，甚至發(fā)生械斗流血事件，給政府和相關(guān)部門正常工作帶來(lái)不便，更不利于安定團(tuán)結(jié)的局面。要解決上述的一系列問(wèn)題和矛盾，最便捷、科學(xué)的出路就是改革，讓農(nóng)村建設(shè)用地所有的主體多元化，即允許土地使用權(quán)人取得所有權(quán)，以實(shí)行部分土地私有化，使整個(gè)社會(huì)財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)暢通起來(lái)，既而增強(qiáng)集體和農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)行為能力，規(guī)范國(guó)家征用土地的行為，達(dá)到市場(chǎng)化、合理化解決農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。
一、我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地及其流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定以及法律問(wèn)題
《憲法》第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”；“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”；“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。
《民法通則》第七十四條規(guī)定“集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”。
《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地；但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”，“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”；第四十七條規(guī)定“征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”；六十三條規(guī)定“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。
《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅土地的使用權(quán)方可有償出讓”。
根據(jù)以上相關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地的相關(guān)情況顯現(xiàn)：
1、農(nóng)村集體建設(shè)用地的種類較多，大致可分為：①農(nóng)村居民的建設(shè)用地；②小型農(nóng)田水利和鄉(xiāng)村道路建設(shè)用地；③村鎮(zhèn)建設(shè)用地和公益事業(yè)建設(shè)用地；④鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)建設(shè)用地；⑤國(guó)家建設(shè)征用土地，而這幾種建設(shè)用地的所有權(quán)均屬農(nóng)村集體組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理，但所有權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)不清。
2、從我國(guó)現(xiàn)階段相關(guān)法律規(guī)定可以看出，農(nóng)村集體建設(shè)用地均不得直接出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租，該類土地的上市流轉(zhuǎn)只有一條路可走，那就是必須先行征用轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后才能在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。
3、農(nóng)村建設(shè)用地的國(guó)家征用是該土地上市流轉(zhuǎn)的必經(jīng)之路，而國(guó)家征用農(nóng)村建設(shè)用地立法的不完善性、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理、征地補(bǔ)償后救濟(jì)手段不完善、征地不利于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等等問(wèn)題出現(xiàn)，使得該土地的流轉(zhuǎn)出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)癥結(jié)。
二、農(nóng)村建設(shè)用地能否直接上市流轉(zhuǎn)的問(wèn)題
現(xiàn)有法律是禁止集體所有的建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的。集體所有的建設(shè)用地如要流轉(zhuǎn)，必須先由國(guó)家征用成為國(guó)有土地之后，再出讓給使用權(quán)人。這種做法一是增加了土地流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，二是使得農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益受到嚴(yán)重?fù)p害，三是使農(nóng)村的工業(yè)化、城市化進(jìn)程受阻，其中，最關(guān)鍵的是農(nóng)民的利益問(wèn)題，對(duì)如何解決集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的矛盾，進(jìn)一步推動(dòng)土地市場(chǎng)活躍起來(lái)，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)家著手對(duì)土地制度中集體土地的進(jìn)入市場(chǎng)問(wèn)題進(jìn)行改革試點(diǎn)。早在1996年9月，蘇州市政府下發(fā)文件，允許規(guī)定范圍內(nèi)的集體存量建設(shè)用地使用權(quán)有條件地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租，實(shí)行了集體建設(shè)用地使用權(quán)有償、有限期流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)制度，并逐漸形成了“國(guó)有、集體兩種產(chǎn)權(quán)，同出市場(chǎng)，統(tǒng)一管理”的模式。目前，蘇州全市80%以上的集體建設(shè)用地已進(jìn)入了市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，累計(jì)用地總量超過(guò)了11萬(wàn)畝，占年均建設(shè)用地量的28%。之后，國(guó)土資源部在前些年分別在蘇州、蕪湖、湖州等地進(jìn)行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，各地也出臺(tái)了相關(guān)管理辦法，廣東省政府態(tài)度更是先行，發(fā)出《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)的通知》，明確規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)。
可以說(shuō)，限制集體土地流轉(zhuǎn)的法律障礙事實(shí)上堅(jiān)冰已破，但仍然需要在法律上明確它的合法性。
三、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中國(guó)家征用土地的問(wèn)題
在集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的過(guò)程中，現(xiàn)行土地制度實(shí)行的是征用制度，是一種帶有強(qiáng)制力的行政行為，這顯然是不符合市場(chǎng)規(guī)律的，因此，改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的需要，是為實(shí)現(xiàn)各種所有權(quán)性質(zhì)土地的平等作好準(zhǔn)備，這也是改革現(xiàn)行土地制度的重要內(nèi)容。
我國(guó)征用土地的補(bǔ)償制度存在缺陷，主要為征用補(bǔ)償不合理。首先，缺乏充分的制度保障?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償；征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，該補(bǔ)償構(gòu)成是否與土地原用途價(jià)格相當(dāng)是存在問(wèn)題的。其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來(lái)加以確定，對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕作水平的差異缺乏體現(xiàn)，無(wú)法反映被征土地的區(qū)位價(jià)值。第三，補(bǔ)償費(fèi)用分配問(wèn)題?，F(xiàn)在我國(guó)的征地補(bǔ)償中土地補(bǔ)償占大頭，由集體統(tǒng)一支配；其它補(bǔ)償及勞動(dòng)力安置費(fèi)用占小頭，歸農(nóng)民個(gè)人。但由于集體土地所有權(quán)的主體范圍和客體范圍都不明確、缺乏可操作性，對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的使用也缺乏規(guī)范，結(jié)果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組層層截流，不當(dāng)?shù)氖褂糜滞o農(nóng)民造成更大的損失，具有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，改革開放以來(lái)低價(jià)征用農(nóng)民的土地，最少使得農(nóng)民蒙受2萬(wàn)億元的損失，使得農(nóng)民失去土地后的補(bǔ)償無(wú)法保障其正常生活。
因此建議，進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，從內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)制改變政府的行為；穩(wěn)定農(nóng)村建設(shè)用地的農(nóng)民集體所有權(quán)，以此入手實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的清晰界定和保障；推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民的資產(chǎn)化收入；完善征用的法律建設(shè)，重構(gòu)征用程序，區(qū)分公益性和非公益性用地的轉(zhuǎn)用渠道，充分利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，在政策的執(zhí)行上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的主體性地位。但無(wú)論如何，由于只有與收入最大化相一致的權(quán)利轉(zhuǎn)讓，才能完全清晰地界定產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在土地財(cái)產(chǎn)處置中的中心地位，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障土地征用中農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。
四、農(nóng)村建設(shè)用地所有權(quán)不完備的問(wèn)題
在農(nóng)村，法律規(guī)定土地是集體所有的，但該所有權(quán)體現(xiàn)在實(shí)際權(quán)能上并不完整，比如農(nóng)村對(duì)房屋享有的所有權(quán)因宅基地只有使用權(quán)，而成為不完整的權(quán)利，但實(shí)際上，農(nóng)民買賣或出租房屋便包括了宅基地，集體對(duì)此卻難以受益或干預(yù)。在目前土地儲(chǔ)備制度被擴(kuò)大的情況下，大量農(nóng)村建設(shè)用地被征用，引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，對(duì)此必須盡快糾正。
對(duì)解決上述矛盾，有待突破目前理論界存在的傳統(tǒng)束縛。
1、雖然土地的自然屬性是屬于非勞動(dòng)產(chǎn)物或?qū)儆谧匀淮嬖谖?，但這個(gè)自然屬性并不自動(dòng)成為人類的財(cái)富，離開了勞動(dòng)，任何生產(chǎn)資料都不會(huì)有價(jià)值。只有勞動(dòng)與土地的結(jié)合才能造福于人，因此，我們?cè)谠试S社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分多元化的時(shí)候，沒(méi)有理由還要保留一塊禁區(qū)，而且最重要的生產(chǎn)資料。
2、有人認(rèn)為允許土地私有，將使國(guó)家永遠(yuǎn)失去對(duì)土地進(jìn)行再次調(diào)整的權(quán)力，不利于重點(diǎn)建設(shè)和公益設(shè)施的建設(shè)等等。其實(shí)恰恰相反，土地私有將使人們更珍惜土地，更合理地選用土地。公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的穩(wěn)定會(huì)使社會(huì)更加穩(wěn)定，在土地轉(zhuǎn)讓時(shí)，市場(chǎng)規(guī)劃將使當(dāng)事人地位更加平等。
3、也有人認(rèn)為允許土地私有會(huì)動(dòng)搖社會(huì)主義制度，這只是杞人憂天。一個(gè)社會(huì)走什么道路，是歷史的選擇，社會(huì)主義并不排斥私有制。改革社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)村的穩(wěn)定有賴于“耕者有其田”，人類歷史的車輪必將推動(dòng)我們國(guó)家走這一步。既然我們對(duì)動(dòng)產(chǎn)可以允許私有制，近年來(lái)出現(xiàn)大量的資金流失到國(guó)外的嚴(yán)重問(wèn)題都動(dòng)搖不了我們改革的進(jìn)程，那還怕土地私有會(huì)使土地跑到國(guó)外去嗎？只有土地所有權(quán)落實(shí)，才能減少非法侵害。
五、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民行使土地控制權(quán)的行為能力的問(wèn)題
農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)（假設(shè)這里流轉(zhuǎn)的土地是屬于村民小組集體所有的）原則上需要由村民小組內(nèi)的全體相關(guān)農(nóng)民集體決策根據(jù)自愿的原則，至少需要絕大多數(shù)（三分之二以上）農(nóng)民的同意。在不可能或很難做到全體一致同意的情況下，少數(shù)不同意流轉(zhuǎn)的農(nóng)民其利益就可能得不到保障，而處于不利的地位。在實(shí)際操作中，問(wèn)題可能更嚴(yán)重。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是由村來(lái)具體操作，而不是由作為土地所有權(quán)的村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施的。由于村民小組的集體經(jīng)濟(jì)組織與村、鄉(xiāng)兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織是不同的利益主體，在利益關(guān)系不一致時(shí)，處于劣勢(shì)的集體經(jīng)濟(jì)組織，在村、鄉(xiāng)一級(jí)代為行使其土地產(chǎn)權(quán)的情況下，其利益實(shí)在難以得到保障。而且，由于信息不對(duì)稱以及村、鄉(xiāng)干部同企業(yè)之間可能的合謀關(guān)系就更損害了村民小組一級(jí)農(nóng)民對(duì)土地的控制權(quán)行為能力及其收益狀況。所以，在農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)決策相關(guān)的合同條款設(shè)計(jì)、談判方面，作為所有權(quán)主體的村民小組以及擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民都只有很有限的控制權(quán)行為能力，在這種情況下需要強(qiáng)化農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的行為能力。
1、應(yīng)尋求、推動(dòng)現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體、所有權(quán)代表和相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)的明確規(guī)定，賦予并保護(hù)農(nóng)民的集體建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)同時(shí)，在強(qiáng)化規(guī)劃控制的前提下，允許并鼓勵(lì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。地方政府應(yīng)積極研究并制定適合本地實(shí)際的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，以使相關(guān)法律具有可操作性。
2、要加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的登記發(fā)證工作，通過(guò)加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，明確土地所有權(quán)的主體，從而增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進(jìn)農(nóng)村集體土地的“公開、公平、公正”流轉(zhuǎn)。
3、要強(qiáng)化農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理程序，以規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式、期限、程序、收益分配機(jī)制以及管理措施等。